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                        義務教育大班額現象明顯緩解

                        —— 基于河南、山東、四川三個人口大省的調查

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                        2018/12/04 14:23

                        2016年《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》重點指出:“省級人民政府要結合本地實際制訂消除大班額專項規劃,明確工作任務和時間表、路線圖,到2018年基本消除66人以上超大班額,到2020年基本消除56人以上大班額。”黨的十九大報告進一步強調,要“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”,2017年底的中央經濟工作會議提出,要針對人民群眾廣為關心的問題精準施策,著力解決大班額等突出問題。教育部則將解決教育中“不平衡不充分的問題”,作為2018年“奮進之筆”的著力點和主攻方向。

                        針對義務教育大班額這個廣受關注的問題,我們調查發現,義務教育大班額現象較上一年明顯緩解。2015年,全國小學階段大班額比例為12.1%,初中階段19.9%,2016年這一比例分別降到11.0%和17.8%。但由于國情、地情所限,我國部分省份特別是中西部和人口大省,義務教育階段的班級規模控制情況仍不盡如人意。

                        調查過程

                        本次調查對象分為兩類:第一類為義務教育學校,第二類為教育行政管理者和學校領導者。

                        為使樣本選擇具有典型性和代表性,在全國義務教育大數據的基礎之上,首先采取分層抽樣,選取東、中、西三個省份;其次兼顧人口大省進行隨機抽樣,選擇山東、河南、四川的三個縣(區),從中隨機抽取義務教育學校初中共18所、小學共38所進行數據調研。其中,公辦學校占91.07%,民辦學校占8.93%;優質示范學校占44.64%,普通學校占55.36%;城區學校占32.14%,鎮區學校占25.00%,鄉村學校占42.86%。同時對樣本縣(區)教育行政部門以及部分學校的主管領導進行多次訪談。

                        調查結果

                        1.初中、小學大班額狀況明顯改善

                        體現在兩個方面:第一,平均班額不斷降低。2011年,全國小學和初中階段的平均班額分別為38人、52人,2016年這一數據則分別為38人、47人,可見,初中平均班額明顯減少。第二,大班額比例不斷降低。(見圖1)特別是在初中階段,2011年到2016年五年間,城市、縣鎮和農村學校大班額比例的降幅達一半左右。小學階段的大班額比例在縣鎮區域也有顯著下降。從以上兩個統計數據可以看出,我國義務教育學校大班額情況得到了較大的改善。

                        從調研數據來看,在受訪的山東、河南和四川三個縣區的義務教育學校中,初中、小學的平均班額分別為44人和36人、60人和37人,以及44人和41人。可見,除河南某縣的初中學校平均班額超標外,在縣域范圍內已經從整體上達到國家層面對義務教育學校規定的班額標準。結合訪談數據,三地受訪者均表示本區域內義務教育學校的班額情況較往年有明顯縮小。例如,四川某區的實驗小學,班額情況已經從多年前的七八十人一個班,降低到每班40人。

                        2.中部省份大班額比例明顯高于東、西部省份

                        調查結果顯示,大班額現象在中部省份縣區表現最為突出,東部省份縣區好于西部。

                        首先,就存在大班額的學校占所有受訪學校的比例來看,受訪初中學校東部縣區已經完全消除大班額,西部區域有33.33%的學校在中、高年級段仍存在部分班級人數超出55人的情況,而中部縣區受訪初中超標學校率高達100%;受訪小學東部縣區有15.38%的學校在中、高年級段存在大班額,西部區域的受訪學校這一比例為33.33%,中部則高達50%。

                        其次,就大班額比例來看,受訪東、西部縣區的初中、小學大班額比例明顯小于2016年全國東部和西部義務教育學校的大班額比例(見圖2)。而受訪中部縣區的大班額比例不僅大大高于2016年全國中部省份的平均水平,而且是受訪東部、西部縣區比例的6倍以上。在受訪的河南某縣初中學校中,有33.33%的學校出現了所有班級均為大班額的飽和狀態。

                        3.大班額主要集中點:優質校、城區以及初中階段

                        一是在集中在優質校、示范校中,這類學校在有大班額的學校中占比38.46%。就56所學校而言,有25.81%的示范校、優質校存在大班額,而普通校中產生大班額的比例不到五分之一。二是集中在城區學校中,這類學校占比高達61.54%。其余大班額學校在鎮區的占23.08%,在鄉村的占15.38%。三是集中在初中學校,這類學校占比46.15%。

                        4.農村寄宿制學校大班額情況較為突出

                        受訪的56所學校中,有9所是寄宿制學校,其中有4所城區民辦,4所鎮區公辦,1所鄉村公辦。其中5所存在大班額現象,占比55.56%;相比較而言,47所非寄宿制學校中,僅有27.66%存在大班額現象。鎮區寄宿制學校的大班額比例最高、情況最嚴重。4所鎮區寄宿制學校全部存在大班額現象,85個班級中有41個班級超過56人,大班額比例高達48.24%;城區民辦寄宿制學校中僅有1所學校存在大班額現象,大班額比例為1.85%;鄉村公辦寄宿制學校中尚未存在大班額現象。

                        調查討論

                        義務教育學校班額的大小,整體上是由當地社會、人口、經濟、教育等方面的發展水平綜合決定的。大班額主要是由區域間教育資源供需不平衡引發的。

                        首先,迅速增加的城鎮人口為縣域義務教育承載能力帶來了巨大壓力。從教育外部來看,由于城鎮化帶動大規模的人口流動,以及放開二孩等原因,義務教育面臨嚴峻的人口挑戰,表現為階段性學位需求大量增加,對學校布局的科學性、合理性提出更高要求。三個受訪縣區均存在這種人口壓力。例如山東省某縣自2000年以來,縣城人口將近翻了一番;河南省某縣的義務教育學校在校生以每年4000多人的幅度遞增,進城務工經商人員隨遷子女占到全部新生的三分之一左右。

                        其次,學校建設相對滯后,學校布局不夠合理,教師配備也無法滿足教育的需求。教育資源配置受制于土地管理、社會保障、財政資金使用等多頭剛性制約,在新建、改建、擴建學校、增加教師編制等方面舉步維艱。例如河南省某縣由于財力有限,導致城區和鄉鎮政府已經規劃好的學校建設項目無法按時啟動。此外,河南省某縣義務教育階段教師缺口1004人,四川省某區學校的臨聘教師占教師總量的32.60%,由于教師缺編,使得個別學校縮減班級數量,這也加劇了大班額問題。

                        最后,義務教育發展不均衡進一步加重大班額問題。由于城區學校在辦學條件、教育經費、師資配備等方面都比農村學校好,因而成為家長擇校首選。《2017年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告》指出,一些地方沒有把“辦好每一所學校”落到實處,城區強、鄉村弱。還有一些地方沒有把均衡配置教師資源的政策落實到位,優秀校長和骨干教師校際差距依然較大。受訪山東省某縣的村小及教學點教師老齡化,年輕教師不愿意到鄉村教學,農村學校質量堪憂,這也是導致城區、鎮區產生大班額的主要原因。

                        改進建議

                        由于受訪縣(區)屬于人口大省,在人口預期有增無減的情況下,義務教育大班額的化解,意味著需要更多人力、物力、財力的有效投入。

                        1.實施專項治理工程,有效緩解中部地區大班額

                        中部地區的大班額專項治理工程一要堅持問題導向;二要堅持政府主導,實行目標責任制,同時積極探索政府購買社會服務、發展民辦優質教育等多種方式;三要做好統籌規劃,用好現有教育資源存量,適時擴大增量;四要跟進保障措施,從制度建設、師資配備、資金保障、監督管理等方面多措并舉。

                        2.推動城鄉一體化,辦好農村教育

                        一要加強農村義務教育學校標準化建設。按照《國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》相關政策文件,科學推進農村學校標準化建設。逐縣、逐校建立義務教育標準化建設臺賬,適當提高寄宿制學校、小規模學校以及北方取暖地區學校公用經費補助水平,針對學校短板加強標準配備等。二要加強農村教師隊伍建設。在加大政府宏觀投入、解決學校硬件差異的基礎上,同時著手解決縣域內教師質量差異過大的問題。通過探索“縣管校聘”的教師管理機制,城鄉教師定期交流、輪崗、走教機制等,促進縣域內師資水平均衡發展;通過大幅增加鄉村教師補貼,加強農村薄弱校教師的培訓和更新力度,以購買服務形式招聘教師等方式,不斷培養穩定、高素質的農村教師隊伍。三要推動城鄉學校的對口幫扶和一體化辦學。因地制宜探索集團化辦學、學校聯盟等方式,充分利用教育信息化手段,加大對農村學校的扶持力度,促進優質教育資源共享。

                        3.加強監管問責力度,擴大城區優質教育資源

                        化解城區學校大班額,不僅需要堵住“擇校”亂象的政策漏洞,更需要均衡和擴大優質教育資源。一是嚴格執行班額標準,落實問責機制。縣級政府需要在設立大班額化解目標的基礎上,進一步將執行落實情況納入對教育行政部門和學校的績效考核,并追究相應責任。二是加強對優質校、示范校的監管力度。嚴格學籍管理、規范義務教育學校招生行為,同時加強督導和檢查。三是擴大城區優質教育資源。抓好城區優質學校的擴容擴建工作,引入學區化管理、集團化辦學等方式擴展優質教育資源等。

                        4.做好科學預測和規劃,有序布局初中教育資源

                        隨著小學階段大班額逐漸實現了有效控制,初中學校大班額的化解可遵循以下三個方面。一是動態調整初中學校結構布局。構建區域內常住人口變化情況與城鄉義務教育布局調整的聯動機制,科學預判初中階段學齡人口,有效利用現有資源,促進初中學校布局動態調整常態化。二是有序擴大初中學位供給。科學評估新建初中學校的容量和教育需求的變化情況,確保學校建設用地,拓寬資金籌措渠道,事業編制投入優先向義務教育領域傾斜。三是政府出資購買社會服務。針對偶發性初中學齡人口增加情況,可由政府出資購買高質量民辦學校學位;針對缺編帶來的教師數量不足,鼓勵政府探索購買教師服務的多樣化途徑。

                        此外,政府應加大宏觀調控力度,加強部門間協作,建立區域內常住人口大數據資源體系和常態化的人口預報預警機制。加強社會正面宣傳和輿論引導,不以“升學率”為評價學校質量的唯一依據,削弱擇校、升學焦慮,為教育內涵式均衡發展營造良好的社會氛圍。

                        (作者系中國教育科學研究院助理研究員 劉曉楠)


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